Herwig Roggemann

Anmerkungen zur Ukraine-Diskussion

Der geopolitisch und sicherheitspolitisch relevante Einflußbereich der Sowjetunion und der Russischen Föderation ist mit der Auflösung der Sowjetunion und ihrer Bündnissysteme, des Rats für Gegenseitige Wirtschafshilfe und des Warschauer Paktes, und der Unabhängigkeit der mittel- und südosteuropäischen sowie der kaukasischen Staaten weit zurückgenommen worden. Vor 25 Jahren standen sowjetrussische Militärverbände und Raketen an der Elbe. Jetzt stehen sie hinter der ukrainischen Ostgrenze, also rund 2000 Km weiter östlich. Und NATO-Raketen stehen an der polnischen Ostgrenze oder sollen bald dort stehen. Der russische Versuch, diese unvermeidbare geostrategische Rückzugsbewegung mit der Bedingung des Nichteintritts der vormals eigenen Bündnis- oder Gliedstaaten der Sowjetunion in die westlichen Bündnissysteme EU und NATO zu verknüpfen, war politisch und rechtlich nicht durchsetzbar.

Spätere partielle Gegenbewegungen durch Schaffung neuer oder Erneuerung alter politischer Abhängigkeiten, wie in Transnistrien, Tschetschenien, Abchasien, waren und sind keine Kompensation für den verlorenen Einflußbereich. Von „Expansion“ kann daher keine Rede sein.

Sie würden die deutsch-russischen Wirtschaftsbeziehungen mehr als andere beschädigen. Der Wirtschaftsaustausch Rußlands mit Deutschland ist mit rund 75 Mrd. € jährlich doppelt so hoch wie der mit den USA. Der primär von wirtschaftlichen Interessen geleitete Ruf der USA nach Verschärfung von Wirtschaftssanktionen gegen Rußland, und die Aufforderung an Deutschland, sich daran zu beteiligen, ist nicht neu.  

Einer der größten Konflikte der Regierung Adenauer mit den USA einerseits und den Spitzen der deutschen Stahlindustrie andererseits wurde durch das „Röhrenembargo“ der Jahre 1962/1963 verursacht. 

Der erste Großauftrag der Sowjetunion an die deutsche Industrie nach den Verheerungen des Zweiten Weltkriegs umfaßte die Lieferung von rund 660 000 t Großröhren für Öl und Gasleitungen in den Jahren 1959 bis 1962. Rußland zahlte in Devisen und lieferte außerdem im Wege eines Kompensationsgeschäftes Öl. Die Geschäfte florierten. Die großen Ölkonzerne der USA, Mobil, Gulf, Texaco, befürchteten ein Absinken der damals hohen europäischen Ölpreise infolge steigenden sowjetrussischen Ölexports nach Europa und Deutschland. In einem von den USA veranlaßten Beschluß forderte daher die NATO ihre Mitgliedstaaten Ende 1962 auf, die Erfüllung bestehender Lieferverträge zu unterbinden und den Abschluß neuer Verträge zu verhindern – um die wirtschaftliche Entwicklung der UdSSR zu hemmen. Gegen den Protest führender Vertreter der deutschen Wirtschaft, die zuvor noch versucht hatten, das Embargo durch Geheimverträge mit sowjetischen Partnern zu umgehen, gab die Regierung Adenauer nach. Sie verbot 1963 den weiteren Röhrenexport von rund 160 000 t mit einem Vertragswert von rund 180 Mio. DM, als die US-Regierung einen politischen Zusammenhang zwischen weiteren Röhrenlieferungen und der Sicherheit Westberlins herstellte. Nach drei Jahren wurde das Embargo aufgehoben. In der Zwischenzeit hatten Japan, Schweden und Italien Röhren nach Rußland geliefert. Der deutsche Vertragsbruch zog scharfe Proteste aus Moskau nach sich, verursachte Engpässe beim Ausbau der russischen Leitungsnetze und führte zu erheblichen Störungen der deutsch-russischen Wirtschaftsbeziehungen. Ähnliches droht auch jetzt, falls Deutschland amerikanischem Druck erneut nachgeben sollte. 

Zweifelsfreie Rechtsgrundlagen für die Erzwingung von Sanktionen durch die Bundesregierung gegenüber deutschen Unternehmen bestehen nicht. Für Sanktionen, durch die Mitgliedsregierungen Unternehmen in ihren Ländern zwingen könnten, Vertragsverpflichtungen gegenüber Unternehmen in Drittländern nicht zu begründen, oder bestehende Verträge nicht zu erfüllen, stellen die Lissabonner Verträge keine Rechtsgrundlage bereit. Und Sanktionen im Rahmen des kollektiven Sicherheitssystems der UN kommen wegen Rußlands Veto-Recht im Sicherheitsrat nicht in Betracht. Ausnahmen, die ein Regierungshandeln ermöglichen, sind die Verweigerung von gesetzlich erforderlichen Ausfuhrgenehmigungen für Waffen und andere, auch militärisch nutzbare Erzeugnisse.

 

Vertreter der deutschen Wirtschaft erklären übereinstimmend, daß Lieferverträge von russischer Seite ungeachtet etwaiger politischer Störungen regelmäßig erfüllt werden. Der Vorsitzende des Ostausschusses der Deutschen Wirtschaft, Cordes, faßte diese Erfahrungen kürzlich auf einer Berliner Konferenz in dem Satz zusammen, seit den Zeiten von Rapallo 1922 habe es keine nennenswerten politisch motivierten Vertragsverletzungen russischer und sowjetischer Lieferverpflichtungen gegeben. Der Chef des weltgrößten Chemiekonzerns BASF, Kurt Bock, hob die große Bedeutung Rußlands als Partner der deutschen chemischen Industrie hervor und lehnte Sanktionen ab. Ein junger BASF-Mitarbeiter bestätigte: Die deutsch-russische petrochemische Zusammenarbeit, in die BASF rund 20 Mrd. € investiert hat, laufe „zuverlässig wie ein gutes Uhrwerk“. Anzeichen dafür, daß sich dies ändern könnte, sind nicht zu sehen. Die behauptete Gefährdung ist nicht real sondern virtueller Natur. Voraussetzung sind allerdings funktionierende Leitungssysteme. Die anfangs umstrittene Leitung „Northstream“ hat hier zu einer deutlichen Verbesserung geführt.

Wie die New York Times berichtet, stößt das Bestreben der Regierung Obama, Wirtschaftssanktionen für politische Zwecke zu instrumentalisieren, auch bei US-Unternehmen auf Widerspruch. Per Telefonrundruf verlangten Mitarbeiter des Präsidentenstabes von US-Konzernchefs, ihre Rußlandgeschäfte zu stornieren. Das Echo war geteilt, doch eine Mehrheit leistete Folge.

 

Der verfehlte Versuch der EU, die Ukraine in den Europäischen Binnenmarkt einzubeziehen und damit wirtschaftlich und politisch, schließlich auch militärstrategisch von Rußland zu trennen, war eine wesentliche Ursache für den eskalierenden Konflikt. 

Die Ukraine-Krise 2014 weist Parallelen zur Kuba-Krise 1962 auf. Die Aussicht auf NATO-Militärs und Raketen in der Ukraine hat für Rußland eine durchaus vergleichbare sicherheitspolitische Bedeutung wie russische Raketen auf Kuba für die USA. Vorangegangen war der anschließenden Seeblockade seitens der USA ohne Rücksicht auf völkerrechtliche Grenzen eine fehlgeschlagene Militäraktion gegen Kuba im Jahre 1961, die unter dem Namen „Schweinebucht-Invasion“ bekannt ist.

Nun droht in der Ukraine Eigendynamik der Gewaltanwendung auf beiden Seiten, sich der Kontrolle zu entziehen. Das Beispiel Bosnien und Herzegowina zeigt, daß der Verlust des staatlichen Gewaltmonopols umso schwerer korrigierbar ist, je länger er andauert. Und daß auch aufwendige internationale Kontrolle ohne die Bereitschaft zu innerstaatlicher Unterstützung wenig bewirken kann.

Die Forderung nach einer Verhandlungslösung durch Genf II ist ein Ausweg. Er führt an einen Verhandlungstisch unter Einschluß aller regionalen Konfliktbeteiligten: der EU und der OSZE, der Ukraine einschließlich der regionalen Separatisten der Ostukraine, der Krim und der Maidan-Besetzer, sowie Rußlands. Der UN, nicht den USA, kommt die Rolle einer späteren Garantiemacht zu. 

Die EU sollte das Scheitern ihrer Rußlandpolitik zum Anlaß für eine Prüfung und Korrektur ihrer Ostpolitik nehmen. Das 2009 unterzeichnete Programm der „Östlichen Partnerschaft“ sowie das Projekt der „Europäischen Nachbarschaftspolitik“ sind EU-Initiativen ohne Beteiligung Rußlands. Dessen Beziehungen zur EU entwickeln sich seit 1997 ausschließlich auf der Grundlage des sich seither verlängernden „Partnerschafts- und Kooperationsabkommens“. 

Die Annahme der EU-Kommission, auf dieser Rechtsgrundlage freie Hand für die Aushandlung und Umsetzung eines umfassenden Assoziierungsabkommens mit der Ukraine ohne Einbeziehung Rußlands zu haben, mag formalrechtlich zutreffen. Osteuropapolitisch kann die Verkennung der gegebenen Interessenkonstellationen nur als abenteuerlich bezeichnet werden. 

Das gilt auch für den wirtschaftspolitischen Aspekt dieser „neuen Ostpolitik“ der EU. Weder die Ukraine noch Rußland verfügen derzeit über wettbewerbsfähige Industrien, die eine Marktöffnung gegenüber der EU oder eine im Assoziierungsabkommen angezielte weitergehende „Integration“ zuließen. Die vorgesehene Einbeziehung der Ukraine in den Europäischen Markt würde den russisch-ukrainischen Wirtschaftsraum zerschneiden und den Wirtschaftsaustausch zwischen Rußland und der Ukraine erheblich beeinträchtigen. Schon der Finanzierungsbedarf einer Reihe anderer EU-Länder wie in dem vergleichsweise kleinen Griechenland stellt die EU vor kaum lösbare finanzielle Schwierigkeiten. Die Aufwendungen Deutschlands für die Sanierung der Länder der ehemaligen DDR betragen rund 2 Billionen €. Die von IWF und EU für die vier Mal so große Ukraine in Aussicht gestellten Beträge sind völlig unzureichend. 

Die EU wäre noch nicht einmal in der Lage, ohne erhebliche finanzielle Erschütterungen und Konflikte auch nur die Energieversorgung der Ukraine langfristig ohne Hilfe Rußlands sicherzustellen.

Die EU ist weder finanziell noch politisch in der Lage und berufen, Länder von der Größe der Ukraine in den europäischen Binnenmarkt zu integrieren und im Schlepptau der USA Geopolitik gegen Rußland zu betreiben.

 

Der erzwungene Regierungswechsel in Kiew gilt als gerechtfertigt, das erzwungene Referendum auf der Krim als unheilbarer Verstoß gegen das internationale Recht. Diese selektive Sichtweise ist nicht haltbar. 

Alle Gruppen und Akteure und deren sowohl auf dem Majdan wie auf der Krim und in der Ostukraine begangenen Rechtsbrüche stehen auf dem Prüfstand des Rechts. Wochen oder monatelange Besetzung und Blockierung von Straßen, Plätzen und Verwaltungsgebäuden, Belagerung und Bedrohung des Parlaments und der Regierung, Vorgehen gegen Polizei und staatliche Einrichtungen mit Waffengewalt und dem Ziel von Regierungsumbildung, erzwungene Ablösung des Staatspräsidenten und Regimewechsel ohne Wahlen sind in der Ukraine wie in allen anderen Staaten Europas mit Strafe bedroht. Die Straftaten reichen über Sachbeschädigung, Körperverletzung, Nötigung und Landfriedensbruch bis zu Tötungsdelikten, Hoch- und Landesverrat. 

Das gilt sowohl für die Maidan-Aktivisten, wie für die prorussischen Akteure auf der Krim und in der Ostukraine. Nicht abwegig sind daher Vorwürfe der Staatsduma, auf dem Maidan sei ein Staatsstreich vorbereitet worden.

Daß der Erfolg den Einsatz dieser und anderer Gewaltmittel und die damit verbundene Verletzung formal geltenden Rechts durch Herstellung einer neuen Ordnung rechtfertige, erkennt die Rechtsordnung nur in Ausnahmefällen an: Im Falle erfolgreicher Revolution oder militärischer Kapitulation mit vollständigem Machtwechsel. Beides liegt in der Ukraine nicht vor. Wie weit die Rechtfertigungswirkung unmittelbarer Volkswillensäußerungen in legalen oder auch illegalen Volksabstimmungen reicht, um vorangegangene Rechtsverletzungen zu rechtfertigen, ist umstritten. Auch ihnen wird man diese Rechtswirkung in Zeiten zunehmender Anerkennung von Selbstbestimmungsrecht und unmittelbarer Demokratie nicht absprechen können. Regierungsumbildung in Kiew und Beitritt der Krim zur Russischen Föderation sind daher durch unmittelbare Volkswillensäußerung legitimierbar und durch internationale Anerkennung heilbar. Für separatistische Gewaltaktionen einzelner Kommunen in der Ostukraine gilt dies nicht.

 

6. Die internationale Anerkennung der Republik Kosovo ist ein Präzedenzfall für die Anerkennung des Austritts der Krim aus dem ukrainischen Staatsverband und ihres Beitritts zur Russischen Föderation. Separation und Neuzuordnung oder Verselbständigung von Staatsteilen, die unter Verletzung nationalen und internationalen Rechts erfolgen, können durch spätere internationale Anerkennung legitimiert werden. Der Zerfall des jugoslawischen Bundesstaates gibt dafür mehrere Beispiele. Zwar sah die Verfassung der Jugoslawischen Föderation ein Austrittsrecht der Gliedstaaten vor. Ein Ausführungsgesetz fehlte jedoch. Darüber setzten die Gliedstaaten sich bei ihren Volksabstimmungen über den Austritt hinweg. Durch diesen Rechtsbruch sahen sich die EU und die internationale Gemeinschaft, von wenigen Ausnahmen abgesehen, nicht an der diplomatischen Anerkennung dieser Neustaaten gehindert. 

Noch näher liegt der Vergleich der Krim mit Kosovo. Denn weder die Verfassung der einstigen Autonomen Provinz Kosovo im serbischen Staat noch und erst recht nicht deren Statut nach weitgehendem Entzug der Autonomierechte durch Serbien sahen ein Austrittsrecht vor. Vielmehr war die Provinz Kosovo nach 1990 der serbischen Exekutive unmittelbar unterstellt. Im Jahr darauf stimmten 99 % der mehrheitlich albanischen Bewohner in einem umstrittenen, nicht nur aus serbischer Sicht illegalen Referendum für einen souveränen Staat Kosovo. 1991 proklamierte ein Untergrundparlament die Unabhängigkeit Kosovos. 2008 beschloß das kosovarische Parlament eine neue Verfassung. 107 der 193 UN-Mitgliedsstaaten und 24 der 28 EU-Mitgliedsstaaten haben Kosovo seither völkerrechtlich anerkannt.

In den beiden Fällen Krim und Kosovo geht es, ähnlich wie im Fall Bosnien und Herzegowina mit der durch das Dayton-Abkommen von 1995 oktroyierten „Dayton-Verfassung“, um den Konflikt zwischen unmittelbarer Volkswillensäußerung unter Berufung auf das Selbstbestimmungsrecht und dem internationalen Recht. In Bosnien und Herzegowina lehnt die internationale Gemeinschaft im Interesse der Erhaltung des Gesamtstaates die Ausübung von Minderheiten- und Selbstbestimmungsrecht durch Austritt der serbischen und kroatischen Minderheiten ab. Im Kosovo hat man ebendies anerkannt. 

Die Geltung internationalen Rechts findet hier wie anderswo ihre Grenze an Opportunitätsprinzipien internationaler Politik und geopolitischer Interessenlagen. So wird die frühzeitige internationale Anerkennung der Republik Kosovo durch die USA-Regierung mit deren Interesse an der Errichtung eines der größten europäischen Militärstützpunkte der USA im Kosovo erklärt. 

Die politischen Grenzen des internationalen Rechts werden auch im internationalen Strafrecht sichtbar. Russland ist, ebenso wie die USA, China, Indien und Japan, der Konvention zum Römischen Statut des Ständigen Internationalen Strafgerichtshofs von 1998, in Kraft seit 2002, nicht beigetreten. Mit Rußland entziehen damit fünf der größten Staaten der Erde ihre Militärpolitik und ihre etwaigen Militäreinsätze den Maßstäben des humanitären Völkerrechts und internationalen Strafrechts und dem Urteil eines unabhängigen internationalen Strafgerichts. 

Die USA haben ihre unter der Regierung Clinton zunächst gegebene Unterschrift unter der Regierung Bush wieder zurückgezogen. Die Regierung Obama blieb bei dieser Verweigerungshaltung. In einer großen internationalen Kampagne haben die USA inzwischen auch mehr als 100 andere, darunter insbesondere wirtschaftlich abhängige Staaten Ost- und Südosteuropas, veranlaßt, sich der Zusammenarbeit mit dem Ständigen Internationalen Strafgerichtshof jedenfalls dann zu entziehen, wenn es um die potentielle Überstellung eigener und amerikanischer Soldaten an dieses Gericht geht. Die USA haben damit die weltweite strafrechtliche Durchsetzung von Normen des humanitären Völkerrechts unterminiert.

 

7. Rußland ist und bleibt der gegebene strategische Partner der hochindustrialisierten, rohstoffarmen europäischen Exportmacht Deutschland. Die großen Möglichkeiten einer „Modernisierungspartnerschaft“ für beide Länder, auf die Präsident Putin in seiner geschichtsträchtigen Rede am 25. 9. 2001 vor dem deutschen Bundestag im Reichstagsgebäude hinwies, und das „Vertrauensklima“, von dem er damals sprach, sind von deutscher Seite nicht angemessen wahrgenommen worden. Dieses Vertrauensklima ist durch eine verfehlte Osterweiterungspolitik der EU und der NATO nicht mit sondern gegen Rußland und durch die Gegenmaßnahmen Rußlands unter Einsatz militärischer und paramilitärischer Gewalt schwer beschädigt worden. 

Die Stärke Rußlands ist zugleich seine Schwäche. Unter dem Dach der neuen Russischen Föderation fanden in deren erster nachsowjetischer Verfassung von 1993 nicht weniger als 89 „Föderative Einheiten“ unterschiedlichster Größe und Gestalt Platz. Umfang und außerordentliche Entwicklungsdifferenzen in diesem Verbund von Staaten und Regionen legen die Frage nahe, unter welchen Voraussetzungen die Russische Föderation in ihrer gegenwärtigen Verfassung und ohne verbindende Staatsidee von Dauer sein kann. 

Dem Verfassungsbekenntnis zu freiheitlicher Demokratie und Rechtsstaat entspricht die politische Praxis im Land mit der kürzesten Demokratiegeschichte Europas noch nicht durchweg. Hier schnelle Änderungen von einem Präsidenten zu erwarten, den Erfahrungen als KGB-Offizier und aus dem Zusammenbruch des Sowjetsystems geprägt haben, wäre unrealistisch. Putin ist kein Demokrat und Russland ist keine rechtstaatliche Demokratie im Sinne des europäischen Rechtsraums. Das Bestreben dieses Präsidenten ist weniger auf Demokratisierung als auf Stabilisierung und schrittweise Modernisierung Rußlands und seiner Wirtschaft nach chaotischer Wendezeit gerichtet. Hier hat er beachtliche Erfolge vorzuweisen. Und auf diesem Wege sieht er sich durch wachsende Wählerzustimmung bestätigt. Auch dieser Popularitätszuwachs ist eine politische Tatsache. Er sollte in der Ukraine-Krise Anlaß sein, anstelle eindimensionaler Putinkritik nach den politischen und gesellschaftlichen, nicht nur auf persönliche Machtinteressen reduzierbaren Hintergründen der unerwartet heftigen russischen Reaktion auf die verfehlte Ostpolitik der EU zu fragen.

Um den Verhandlungsprozeß im Bewußtsein der Öffentlichkeit zu unterstützen und argumentativ auf eine breitere, sachverständige Grundlage zu stellen, können zivilgesellschaftliche Foren wie das Weimarer Dreieck und vor allem der Petersburger Dialog wirksame Hilfe leisten. Diese Möglichkeit sollte die Bundesregierung nicht ungenutzt lassen.